Le novità 2024 per gli appalti pubblici

Approvvigionamento digitale e nuovo sistema di accesso agli atti dovrebbero semplificare le procedure e diminuire i contenziosi. Ma con qualche dubbio

di MARIA FERRANTE | Avvocato, Partner di P&I-Guccione e Associati

Il 1° gennaio 2024 ha dato avvio alla seconda fase di attuazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023). Difatti, ai sensi dell’art. 225 del Codice, hanno assunto efficacia le norme inerenti alla digitalizzazione, trasparenza, accesso e pubblicità legale, dando origine in qualche modo ad una vera e propria rivoluzione delle procedure di gara (o almeno questa era l’intenzione del legislatore). 

La digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti

La prima grande innovazione è rappresentata dall’obbligo di digitalizzazione disciplinato dall’art. 19 del Codice: si tratta, in particolare, del processo di progressiva informatizzazione di tutto il ciclo di vita degli appalti nelle varie fasi, dalla programmazione all’esecuzione. Tale previsione intende rispondere alle esigenze di semplificazione ed accelerazione degli appalti pubblici da tempo perseguite ed incluse anche negli obiettivi del PNRR.

In forza di tale norma, dall’inizio del 2024 le stazioni appaltanti sono tenute a gestire tutte le fasi di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione di appalti e concessioni attraverso piattaforme di approvvigionamento digitale certificate. Tale obbligo riguarda tutti i contratti di appalto o concessione, senza distinzione di importo, rientranti nei settori ordinari o nei settori speciali (si veda, sul punto, il comunicato del Presidente ANAC del 10 gennaio 2024).

A questo scopo, è stato creato l’Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (c.d. e-procurement), fondato sulla infrastruttura tecnologica della Piattaforma Digitale Nazionale di Dati e che ha come fulcro la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici gestita da ANAC ai sensi dell’art. 23 del Codice. Detta banca dati dovrebbe essere pienamente interoperabile sia con le piattaforme di approvvigionamento digitale certificate che con tutte le banche dati nazionali utilizzate a qualsiasi titolo dalle stazioni appaltanti per la gestione delle fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici (come, ad esempio, la verifica dei requisiti sul casellario giudiziale, l’acquisizione del DURC, la verifica del casellario fiscale, etc.)

Tale Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici è, difatti, composta di 6 sezioni specifiche:

• Anagrafe unica delle stazioni appaltanti;

• Anagrafe degli operatori economici;

• Casellario informatico;

• Fascicolo virtuale dell’operatore economico;

• Piattaforma per la pubblicità legale degli atti;

• Piattaforma dei contratti pubblici cui si affianca la piattaforma unica per la trasparenza.

Ebbene, la completezza ed ampiezza dei dati presenti sulla banca dati e la suddetta piena interoperabilità con gli altri sistemi dovrebbe consentire alle stazioni appaltanti di gestire totalmente il ciclo di vita dei contratti. Inoltre, il contenuto dei fascicoli dovrebbe poter essere consultato dalle stazioni appaltanti e utilizzato in tutte quelle procedure di affidamento cui lo stesso operatore economico partecipa, semplificando così le attività pubbliche e consentendo una notevole accelerazione delle gare: tale previsione attua il c.d. principio dell’unicità dell’invio, secondo cui i dati devono essere forniti una sola volta e a un solo sistema operativo che dovrà renderli disponibili a tutti gli operatori economici ed a tutte le stazioni appaltanti.

Peraltro, deve evidenziarsi che la disponibilità di piattaforme di approvvigionamento digitale è un requisito obbligatorio ai fini dell’ottenimento della qualificazione delle stazioni appaltanti. Inoltre, anche la richiesta di acquisizione del codice identificativo di gara (CIG) per le gare pubblicate a partire dal primo gennaio 2024 deve avvenire per mezzo di tali piattaforme, mentre per le procedure i cui bandi o avvisi siano stati pubblicati o lettere di invito inviate entro il 31 dicembre 2023 è consentito recuperare il CIG attraverso il precedente sistema Simog.

Infine, la predetta Banca Dati verrà ulteriormente utilizzata da ANAC per garantire la pubblicità legale di informazioni e documenti nei casi previsti dalla legge.

Tale digitalizzazione, in teoria pienamente operativa dal 1° gennaio scorso, ha tuttavia incontrato molteplici problemi pratici e rallentamenti in fase di avvio, con notevoli disagi per operatori economici e stazioni appaltanti ed invero si sta ancora lavorando, a tutti i livelli, per raggiungere la piena operatività del sistema.

Il nuovo accesso agli atti

Altra rilevante novità del 2024 è rappresentata dalla radicale modifica del sistema di accesso agli atti di gara, le cui modalità sono strettamente connesse alla digitalizzazione già descritta.

La nuova disciplina prevede, infatti, che l’accesso agli atti sia gestito mediante la piattaforma di approvvigionamento digitale, sulla quale, in primo luogo, sono resi disponibili a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi:

• La comunicazione di aggiudicazione;

• L’offerta dell’aggiudicatario;

• I verbali e gli atti di gara;

• I dati e le informazioni su cui si è fondata l’aggiudicazione.

 In tal modo, dunque, tutti i concorrenti in gara non esclusi accedono, automaticamente, immediatamente e senza necessità di alcuna istanza, a tutti i documenti relativi all’aggiudicazione ed all’offerta dell’operatore aggiudicatario.

 Il legislatore, però, non si è fermato qui, ma ha notevolmente ampliato le modalità di accesso agli atti, al fine dichiarato di deflazionare ed accelerare il contenzioso. La norma, infatti, prevede che siano ulteriormente e reciprocamente resi disponibili ai primi cinque operatori classificati tutti i documenti delle rispettive offerte.

In considerazione dell’immediatezza ed automaticità dell’accesso agli atti, tale nuovo sistema richiede che gli operatori interessati presentino in fase di gara eventuale motivata e comprovata dichiarazione della sussistenza di segreti tecnici o commerciali che consentano l’oscuramento di determinati dati e parti dell’offerta. In relazione alle decisioni della stazione appaltante sulle richieste di oscuramento, il Codice prevede anche una speciale disciplina processuale, i cui termini sono particolarmente brevi, per consentire di risolvere velocemente eventuali controversie.

Inoltre, onde disincentivare la reiterata presentazione di istanze di oscuramento immotivate, la norma prevede la possibilità per ANAC di sanzionare gli operatori le cui richieste siano state più volte rigettate.

 Questo nuovo sistema di accesso, sicuramente efficace ed estremamente innovativo, desta qualche perplessità sia rispetto alla coerenza con i principi generali relativi alla dimostrazione dell’interesse all’accesso sia rispetto al rischio di agevolare eccessivamente la possibilità per gli operatori economici di conoscere le idee ed i progetti dei concorrenti sul mercato. Non si può, invero, escludere che l’effetto indiretto di questo sistema possa essere, nel tempo, un appiattimento delle offerte tra imprese presenti nel mercato.

 Deve, infine, rilevarsi che le stazioni appaltanti stanno sperimentando alcune difficoltà pratiche nell’implementazione del sistema dovute essenzialmente ai già rilevati ritardi e problemi delle piattaforme digitali utilizzate. I due profili, infatti, come detto, sono strettamente connessi, per cui l’efficace gestione del nuovo sistema di accesso agli atti potrà realizzarsi solamente con la piena efficacia della digitalizzazione.